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    湖北省宜昌市人民檢察院

    試析檢察公益訴訟與生態環境損害賠償制度的關系

    時間:2018-07-18 來源:《宜昌檢察》 訪問量:

    生態文明建設,是關系人民福祉,關乎民族未來的長遠大計。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央始終把生態文明建設放在突出地位,多次強調綠水青山就是金山銀山,采取各種措施全面加強生態環境保護和生態文明建設。尤其重要的是,黨中央和國務院近年來在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度;檢察機關在公益訴訟領域堅持多年的嘗試和探索,并通過全國人民代表大會授權試點和修改相關法律的方式,構建以生態環境保護為主要內容的檢察公益訴訟制度。本文將對生態文明建設具有重大意義的這二種制度進行分析,以期理順二者之間的關系,有利于指導工作實踐。

    一、兩種制度的構建歷程

    1.檢察公益訴訟制度

    為加強對國家利益和社會公共利益的保護, 近年來檢察機關在生態環保、食品藥品安全等領域率先開展了公益訴訟的嘗試和探索,產生了積極的社會效果。201571日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議決定,正式授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點,在試點的二年間辦理了大量的民事、行政公益訴訟案件,取得了較好的效果。2017627日,十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定,檢察機關提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。這標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟的制度。

    2.生態環境損害賠償制度

    201511月,在立法機關授權檢察機關開展公益訴訟試點工作的同時,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(中辦發〔201557號),經國務院批準,授權吉林等7個?。ㄖ陛犑校┱鳛楸拘姓^域內生態環境損害賠償權利人,開展生態環境損害賠償制度改革試點工作。201712月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳在總結試點工作的基礎上,印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》),規定從201811日起,在全國試行生態環境損害賠償制度,明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等,并形成相應的鑒定評估管理和技術體系、資金保障和運行機制,逐步建立生態環境損害的修復和賠償制度,加快推進生態文明建設。

    二、兩種制度之間的關系

    從發展進程看,這二種制度基本上是同時產生并同步發展的,二者之間既有明顯的區別,又存在緊密的聯系。

    (一)二者之間的區別

    1.性質不同

    檢察機關的公益訴訟,是司法權的運用,具備民事、行政訴訟的相關特點。行政機關作為權利主體的生態環境損害賠償制度,主要屬于行政權的范疇,強調如何運用行政手段解決生態環境的損害賠償和修復等問題。

    2.范圍不同

    檢察機關的公益訴訟,涵蓋生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等多個領域,而生態環境損害賠償制度,僅限于生態環境保護領域。

    3.程序不同

    檢察機關的公益訴訟,有著明確的前置程序,即必須依法履行訴前的督促、公告程序。只有在經過督促但行政機關仍然不履職、符合條件的機關和組織不提起訴訟,或者經過公告仍無人向法院起訴時,檢察機關才能作為公益訴訟人向法院提起訴訟。生態環境損害賠償制度要求政府及相關部門作為賠償權利人,直接開展調查、鑒定評估、賠償磋商、提起訴訟、監督執行等生態環境損害賠償工作。

    (二)二者之間的聯系

    1.相互支持

    根據《方案》規定,省、市地級政府作為賠償權利人,經調查發現生態環境損害需要修復或賠償,經與賠償義務人磋商未達成一致的,省、市地級政府及其指定的部門或機構應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。同時,依據《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條,對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟,人民檢察院可以支持起訴?!斗桨浮芬裁鞔_規定,最高人民檢察院負責指導有關生態環境損害賠償的檢察工作。檢察機關提起公益訴訟,尤其是民事公益訴訟時,也需要相關行政機關在調查取證,鑒定評估等方面給予支持和配合,才能有效的履行職能。

    2.相互補充

    《方案》將賠償權利人的主體范圍由試點期間限定于省級政府,擴展到市地級政府,但仍未賦予縣市級政府賠償權利人的資格。同時,該《方案》對適用范圍也作出了一定的限制,局限于“發生較大及以上突發環境事件”、“在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件”、“發生其他嚴重影響生態環境后果”等三種情形。如果環境損害影響的范圍未能達到上述規定的嚴重程度,即便其對當地的社會公共利益造成損害,也不能根據該《方案》追究生態環境損害賠償責任,而這種局部區域的生態環境破壞現象恰恰是在全國各地普通存在的頑疾。在此情況下,只能依據民事訴訟法的相關規定,由檢察機關支持“法律規定的機關和有關組織”,或者自行提起民事公益訴訟,通過檢察機關充分履行公益訴訟的職能,彌補上述因制度設計方面的限制所造成的空白。此外,在賠償權利人怠于履行職責時,檢察機關可以通過檢察建議的方式督促其積極履職,共同推進生態環境損害賠償和修復工作。

    (三)檢察公益訴訟的職能定位

    檢察機關本身就是國家的法律監督機關,主要職責在于監督司法機關和行政機關依法履職?;谀壳拔覈嬖V訟組織界定不明,有關機關和社會組織在提起公益訴訟過程中面積各種困難的現狀,現行法律賦予檢察機關提起民事、行政公益訴訟的職能,必將有利于構建以檢察機關為主,多元化訴訟主體同時并存的公益訴訟體系。與此同時,我們必須防止出現另一種錯誤傾向,即以檢察機關取代行政機關和其他公益組織,包攬全部公益訴訟活動。要明確公益訴訟制度的核心和檢察監督的界限,審慎行使檢察公益訴訟的職權。正如最高人民檢察院和國土資源部在聯合制定的《關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》中所指出的,行政機關是保護國家利益和社會公共利益責任的主要承擔者,在保護國家利益和社會公共利益方面,檢察機關與行政機關目標一致。檢察機關提起行政公益訴訟,實質上是司法權對行政權的制約。檢察機關不論是提出檢察建議還是提起行政公益訴訟,都旨在督促行政機關依法正確履行職責,依法解決侵害公益的突出問題。因此,檢察機關提起行政公益訴訟是督促之訴、協同之訴,要在監督中體現支持,把監督融入支持之中。在民事公益訴訟活動中,也要堅持同樣的理念和工作原則,以督促、支持符合條件的機關和組織依法提起公益訴訟作為工作重點,并以公示、催告程序作為自行提起民事公益訴訟的前提條件,防止檢察權對民事訴訟活動的過度介入和干預。

    三、二種制度的銜接

    通過前文的分析,我們可以明確,生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟之間既有各自的特點,又是相互聯系密不可分。同時《方案》也明確規定,生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟之間銜接等問題,由最高人民法院商有關部門根據實際情況制定指導意見予以明確。目前,有以下幾個方面的問題需要進一步明確。

    1.級別管轄的問題

    最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第五條規定,市(分、州)人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件,由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?;鶎尤嗣駲z察院提起的第一審行政公益訴訟案件,由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄。從該規定可以看出,目前基層檢察機關只能辦理行政公益訴訟案件,以及該《解釋》第二十條規定的刑事附帶民事公益訴訟案件。至于為何不能由基層檢察機關獨立辦理民事公益訴訟案件,目前并無權威的單位或者人士給出令人信服的解釋和理由。至少在筆者看來該規定是一大缺憾,行政公益訴訟的辦案難度和阻力遠大于民事公益訴訟,既然行政公益訴訟都是由基層檢察院和人民法院管轄,民事公益訴訟本質上屬于民事訴訟范疇,更沒有理由限定只能由市級人民檢察院和中級人民法院管轄。應當賦予民事公益訴訟和行政公益訴訟同等的級別管轄,否則,大量的生態環境損害案件既無法由行政機關適用《方案》得到賠償和修復,也不能通過檢察公益訴訟的方式得到解決,形成法律和制度的真空地帶。

    2.資源共享的問題

    目前檢察公益訴訟工作最大的難題在于調查取證和鑒定評估,而行政機關在這些方面具備獨特的優勢條件。一是行政機關的執法人員具備專業的知識,有利于案件的調查。二是行政機關在執法過程中掌握大量的第一手證據材料,可以作為證據使用。三是行政執法機關一般都配備有專業的檢測鑒定機構和人員,或者對專業司法鑒定評估機構較為了解,可以有針對性的及時委托進行鑒定評估。四是行政執法機關在環境損害的修復和監督執行等方面更具優勢。檢察機關提起民事公益訴訟,必須與行政執法機關加強合作,做到資源共享,互通有無,提高辦案的質量和效率。

    綜上,檢察機關的公益訴訟職能與行政機關主導的環境損害賠償制度是并行不悖,相輔相成的關系。檢察公益訴訟不能取代行政機關和其他組織的作用,其主要任務是充分發揮法律監督和起訴職能,督促適格主體積極行使公益訴權,促進行政機關依法行政、嚴格執法,共同維護憲法和法律的權威,保護國家利益和社會公共利益。

     

    作者單位:宜昌市猇亭區人民檢察院

     

    作者:鄭聯華

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