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    湖北省宜昌市人民檢察院

    對檢察機關公益訴訟起訴人權力的探討

    時間:2018-07-18 來源:《宜昌檢察》 訪問量:

    為了實現公共利益的司法保護,歷經兩次修訂,《民事訴訟法》授以有關組織和檢察機關的民事公益訴訟實施權。在這種情況下,如何正確認識和合理界定檢察機關民事公益訴訟起訴權力,就成為影響和制約環境民事公益訴訟制度功能發揮的關鍵。

    一、公益訴訟的特征體現賦予檢察機關起訴權的必要性

    (一)公益訴訟區別于私益訴訟

    公益訴訟起源于羅馬法,是有關保護公共利益的訴訟,相對于保護個體權利的私益訴訟而言,公益訴訟有以下四個主要特征:

    1、公益訴訟的目的,是維護國家利益和社會公共利益,最終實現社會正義。二私益訴訟的目的,則是為了維護個體或某個組織自身的合法權益。國家作為特殊的民事主體為民事實體法所確立,國家利益當然收到法律的保護。

    2、公益訴訟案件的原告可以是與案件無直接利害關系的任何組織和個人。所謂“無直接利害關系”并不是無利害關系,沒有直接利害關系,但并不排除有間接利害關系。國家、社會與個體的關系是整體與局部的關系,二者是相互依存、相互聯系的,侵害了整體利益必定也侵犯了局部的利益,因而維護了公共利益也就是維護了個體的利益。

    3、公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害,也可以是尚未造成現實的損害,但有損害發生的可能或者危險。與私益訴訟相比較,公益訴訟的成立及最終裁決,并不要求一定有損害事實發生,只要當事人實施違法行為,不論其是否已給國家、集體和個人帶來損失,都可以被起訴并經審理作出判決。

    4、公益訴訟體現了國家干預。公益訴訟是任何組織和個人代表國家以自己的名義提起訴訟,要求追究被告人違法行為的訴訟。正因為公益訴訟的原告是代表國家而進行的,訴訟的結果直接與國家利益和社會公共利益相利息,國家不能不對公益訴訟的具體過程實施干預。因此,在公益訴訟本質上就是國家干預。在起訴的條件上要求多于一般的民事訴訟。無論原告對爭議的訴訟標的有無直接利害關系,在具有相關職能的行政機關一定期限內未對涉及國家利益、社會公共利益的行為進行答復和處理,原告即可向法院起訴。公益訴訟中原告是以保護國家利益和社會公共利益為己任,因而當事人的自由處分權受到較多限制,一般不允許撤訴。

    (二)檢察機關起訴權由來已久

    檢察機關公益訴訟起訴權制度,在世界各國早就存在,是隨著檢察制度的產生而產生,隨著檢察制度的發展而發展的。1806年,法國民事訴訟法典正式確立檢察機關提起民事訴訟的制度,將十二世紀的國王代理人制度納入規定。1976年,法國制定新的民事訴訟法典對檢察機關提起和參加民事訴訟的方式、途徑程序以及權利義務作了更為詳盡的規定。英國的檢察長可以國王或皇室的名義,對涉及皇室權益的訴訟案件、告發訴訟案件、確認婚生和非法婚生子女合法身份等案件提起訴訟?!睹绹ǖ洹返?span lang="EN-US">28卷第547條的規定,在違反稅法的案件、土地征用案件、政府確認土地所有權案件、違反托拉斯法案件以及涉及聯邦利益的民事案件中,檢察官可以代表聯邦或政府提起訴訟。美國在1969年出臺的環境保護法中授予了檢察官提起相應環境侵權訴訟的權力。前蘇聯在1923年建立了檢察機關全面參與和提起民事訴訟的制度,并在隨后的相關法規中進行了完善并明確該項制度。

    檢察機關公益訴訟起訴權制度在我國也曾出現過。清末變法修律時制定的《高等以下各級審判廳試板章程》和《法院編制法》。前者第97條規定,民事保護公益陳述意見,是檢察官對于審判庭獨立行其職務的職權。新中國成立后,1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項規定,檢察機關“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟,均得代表國家公益參與之?!辈⒁幎ㄓ傻谌巿陶圃撀殭?。1954年第一屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國檢察院組織法》,在其第4條第(6)項規定:地方各級人民檢察院“對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起或者參加訴訟”。1957年最高人民法院編制的《民事案件審判程序(草稿)》第1條規定:“人民檢察院對于有關國家和人民利益的主要民事案件,可以提起訴訟?!比嗣駲z察院的這一項重要職權,在“文化大革命”以后制定的《人民檢察院組織法》中被取消了,人民檢察院幾乎成為只對刑事案件行使檢察權的起訴機關。在1982年《民事訴訟法(試行)》中,僅僅規定了第12條,人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督??傮w看來,無論是社會主義國家,還是資本主義國家,都承認檢察機關作為國家對私法活動進行監督和干預的主體,并可以提起公益訴訟。很多國家通過立法,使其法律化、制度化,成為國家的一項重要法治原則。由此可以見,檢察官公益訴訟起訴權制度絕不是一個新鮮事物。目前論及這一制度,只是在時代背景發生巨大變化的情況下,討論如何更為合理有效的予以重建,而無存廢之爭的必要。

    檢察機關作為國家的法律監督機關,有權代表國家利益以及社會公共利益。作為公益訴訟參與人,檢察機關在訴訟中應處于原告的訴訟地位,與普通當事人一樣,都享有平等的訴訟權利和訴訟義務,判決的效力也應延伸到不參與訴訟但擁有實質性權利義務的人。目前,世界各國都認可檢察機關具有提起食品侵權公益訴訟的原告主體資格。因為法律監督是檢察機關的基本職責。同時檢察機關作為國家公權力的象征,擁有法律賦予的調查取證權等職權和專業的法律人才隊伍,面對食品侵權的被告方原本的絕對優勢地位能夠得以平衡,也將更有利于保護消費者的合法權益以及食品公共利益。

    二、檢察機關公益訴訟起訴權的現狀

    (一)立法逐步授予檢察機關公益訴訟起訴權

    在我國,檢察機關環境民事公益訴訟實施權的取得源于十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),在該《決定》中,明確指出要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,為檢察機關獲得環境民事公益訴訟的原告資格提供了政策層面的支持。為了具體落實《決定》中的要求,201571日,全國人大通過了《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱《授權決定》)。

    隨后,伴隨著《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《人民檢察院實施辦法》)和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(簡稱《人民法院實施辦法》)等專項性規范的實施,試點人民檢察院作為原告提起了一批環境民事公益訴訟案件,為環境公共利益的維護做出了巨大貢獻。

    基于兩年的試點,2017627日,十二屆全國人大常委會通過了《關于修改民事訴訟法的決定》,在《民事訴訟法》第五十五條中增加一款,作為第二款,賦予了檢察機關在環境民事公益訴訟中的原告資格,使其提起環境民事公益訴訟有了基本法的依據。201832日,最高人民法院、最高人民檢察院出臺了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,其中第四條規定,人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟,依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利,履行相應的訴訟義務,但法律、司法解釋另有規定的除外。

    (二)國內部分專家對檢察機關提起公益訴訟提出質疑

    民事訴訟法規定原告起訴要與案件有直接的利害關系,行政訴訟法規定原告起訴應當符合的首要條件是認為該具體行政行為侵害了其自身的合法權益。根據上述規定,合法權益沒有受到侵犯或者沒有法律上利害關系的人不能向法院起訴。而環境公益訴訟的原告(起訴人)無法滿足這一條件,檢察機關在法律上找不到具體的規定。環境公益訴訟中檢察機關與法律監督者之間矛盾頗多。檢察機關作為環境公益訴訟原告,除了享有民事起訴權之外,還有抗訴、列席法院審判委員會方面的權利,可能會造成環境公益訴訟中控辯雙方力量對比的失衡,不符合公平原則。首先,檢察機關大量提起環境公益訴訟會分散其本就有限的人力、物力資源,從而影響其他檢察職能的履行,不僅有越俎代庖之嫌,而且還會造成權力體系的混亂。其次,環境糾紛解決的專業性決定了檢察機關并非提起環境公益訴訟的最佳主體。環境糾紛中包含了大量的科技因素,需要采用專門的證據收集方法和技術手段,而這正是檢察機關較環保部門相比所欠缺的。最后,認為檢察機關提起環境民事公益訴訟,是對當事人民事意思自治原則的破壞,是對當事人處分權的干預,可能會使公權力在早期階段過分干涉私法領域。

    三、賦予我國檢察機關公益訴訟起訴權的立法建議

    我國現行立法中,僅對公益訴訟的規定增加了兩條,筆者認為,應從一下幾個方面完善現行立法,明確檢察機關公益訴訟起訴權。

    (一)程序法方面

    可將檢察機關提起民事公益訴訟的具體程序加以規定,并明確以下兩點:

    1、充分考慮檢察機關提起民事訴訟的特點。一般而言,檢察機關提起民事訴訟,對所涉及的民事主體的實體權利義務往往沒有處分權,從訴訟性質來看,大多屬于確認之訴、撤銷之訴,請求承擔停止侵害、排除妨礙、賠償損失等民事責任,并且在檢察機關提起民事訴訟的案件中,存在兩個層次的法律關系:民事主體利益和社會利益的關系,民事主體之間的權利義務關系,因此,審理檢察機關提起民事訴訟,不能適用普通的民事訴訟程序,而應構建一種特殊的程序,從國外立法來看,其中很大一部門是通過非訟程序來解決的,我們可以借鑒國外的做法,構建與我國民事訴訟制度整體相應的程序制度。

    2、明確檢察機關在提起民事訴訟時的訴訟權利義務,檢察機關提起民事訴訟,從而引起民事訴訟法律關系的發生,人民檢察院在此就是訴訟參與人之一,勢必應享有相應的權利并承擔相應的義務,在提起民事訴訟中,檢察機關的訴訟權利應包括:(1)提起訴訟權;(2)申請回避權;(3)查閱案卷材料權;(4)協助法庭調查權;(5)參加辯論權;(6)變更或撤銷訴訟請求權;(7)對案件處理提出意見權;(8)訴訟費免交權;(9)撤訴權;(10)上訴權。檢察機關在享有權利的同時也承擔著一定的義務,這些義務有的在形式上與當事人或訴訟參加人的訴訟義務是相同的,而有的則是檢察機關所特有的,概括起來檢察機關的特有義務包括:一是不得處分爭議的客體。處分客體的權利是由民事實體法規定,而檢察機關本身并非實體權利享有者,因此不能處分爭議的客體。二是不得與對方達成和解協議。和解協議只是當事人雙方就爭議的標的互相讓步而結束爭議的協議,其前提也是和解者必須享有對實體權利的處分權。三是不得聲明放棄權利或確認權利。如果實施這些行為,必然帶來實體法律后果,但檢察機關在訴訟中是不承擔任何實體法律后果的,這將會造成當事人雙方訴訟地位的不平等,影響訴訟的公正。

    2、民事實體法方面

    1)在我國已經確立制定民法典,并繼續完善其他民商、經濟法律制度之際,立法機關應在相應的民事經濟實體法中明確規定人民檢察院的相應職責從而為檢察機關提起民事公益訴訟,代表國家以司法手段主動干預民事生活確立法律基礎。如在民法典的總則部分賦予檢察機關對違反法律、法規規定,損害社會公共利益、破壞社會公德,擾亂社會經濟秩序的民事活動的檢察監督權,作為民法的一條基本原則。(2)在民法典的主體部分規定人民檢察院在法定情形下,可以申請人民法院宣告失蹤人死亡、自然人無行為能力;規定人民檢察院在法人的目的或行為嚴重違反法律、公序良俗時,可以申請人民法院對某個非法團體宣告解散;在有關法定情形下,可以申請人民法院變更法人的組織、選人臨時管理人代行法人董事職權、宣告財團法人違反捐助章程行為無效、要求對解散法人進行重新清算等法人事件。(3)在民法典的民事法律行為和合同部分或合同法中,規定對于雙方惡意串通,損害國家和社會公共利益的合同,檢察機關有權提起民事訴訟要求確認合同無效。

     

    作者單位:宜昌市伍家崗區人民檢察院

     

     

    作者:黃香強

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