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    湖北省宜昌市人民檢察院

    檢察機關行政公益訴訟程序探究

    時間:2018-07-18 來源:《宜昌檢察》 訪問量:

    自201571日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》,至201771日起施行由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民事訴訟法><中華人民共和國行政訴訟法>的決定》,在兩年的時間里,由試點到全面施行,標志著檢察機關提起公益訴訟制度的正式確立。

        一、行政公益訴訟的發展現狀

    公益訴訟的程序一直在不斷地規范和完善中。由于各級檢察機關之間信息上報和反饋頻繁,溝通渠道暢通,試點階段的大量案例為檢驗現行公益訴訟程序的可行性提供了樣本,也為程序的進一步細化提供了可供參考的路徑,其中行政公益訴訟相較于民事公益訴訟而言樣本更充足。至2018年初,在實踐中亟待統一以及社會密切關注的大部分程序已經明確,從《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》到《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》(以下簡稱《意見》)、《最高人民檢察院關于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規定(試行)》(征求意見稿)、《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》(征求意見稿)(以下簡稱《指南》),再到最近的《最高人民檢察院、國土資源部關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》、《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,其中案件范圍、檢察機關的訴訟地位、訴前程序的期間、二審程序如何啟動、由誰派員出庭等問題都逐步得到明確,可見檢察機關行政公益訴訟程序已經由構建核心框架階段進入規范具體細節的階段。

    這一階段對程序的細化提出了更高的要求,即不僅要具備可操作性,還應不斷優化,以實現每一個“公益”能及時得到保護、每一起案件的影響范圍盡可能深遠、訴訟效果都有保障的目標。而這將會是更大的挑戰。

         二、行政公益訴訟程序中尚待解決的問題

        (一)監督范圍模糊

    在監督對象的選擇上,是進行一般性監督還是選擇性監督,是訴前首先要面對的問題。一般性監督有兩個內涵:其一是對于某一特定“公益”通常有幾個負有監管職責的行政機關,在發現“公益”受損害時對其中履職不到位的行政機關同時啟動訴前程序;其二是發現某一行政機關在辦理一類案件時有同樣的不依法履職的情形,對這一類案件全部啟動訴前程序。而相對的,選擇性監督就是指在這幾個行政機關和這一類案件中選擇一個啟動訴前程序?!兑庖姟返谑畻l的表述為“對于同一侵害國家利益和社會公共利益的損害后果,數個行政機關均存在未依法履行職責情形的,可以按數案分別發出檢察建議。同一行政機關對同類多個違法事實存在未依法履行職責情形的,可以合并為一案發出檢察建議;同類違法事實數量較大時,應當重點監督重大、典型案件”。這條是關于監督范圍的規定,但該條表述為“可以”,也就是說沒有強制性要求,有管轄權的檢察機關有作一般性監督還是選擇性監督的選擇權。而對于“應當”重點監督的重大、典型案件,其前提條件是“同類案件數量較大”,而對于“較大”如何把握仍然很模糊。對于這條規定,在實踐過程中各地難免出現標準不統一或者為減輕壓力直接選擇“選擇性監督”的情況,因此筆者認為有必要進一步明確監督范圍。

    (二)行政公益附帶民事公益訴訟難以適用

    實踐中有兩種情況是只能適用民事公益訴訟程序的,第一種是行政機關已經履職到位,但“公益”依然處于受侵害狀態中或者尚未恢復原狀,第二種是檢察機關和行政機關同時發現正在受侵害的“公益”(比如同時接到舉報或者由媒體首先曝光),除此之外的大多數情況都是“公益”處于受損狀態和行政機關履職不到位并存。也就是說檢察機關既可以選擇民事公益訴訟也可以選擇行政公益訴訟,還可以選擇行政公益附帶民事公益訴訟。但無論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟都需要經過訴前程序,且二者期間不同,這就意味著如果想要提起行政公益附帶民事公益訴訟,檢察機關需要有預見性,初查后行政公益和民事公益兩條線都要立案。檢察機關在初查后一般會綜合考慮保護“公益”的緊迫性、進入訴訟程序的可能性、調查的難易程度等選擇性地立案。如果選擇民事公益訴訟,行政機關雖然沒有了作為被告方的天然壓力,但仍然以監管部門的身份參與到案件當中。而實踐中必須考慮到的是,相較于行政公益訴訟,民事公益訴訟中檢察機關的舉證責任更重,在能實現同一目的的前提下,檢察機關會天然傾向于行政公益訴訟??傊?,很少有檢察機關會同時選擇對行政公益和民事公益兩條線立案。即使這樣,在提起行政公益附帶民事公益訴訟之后,行政機關履職情況也是動態變化的,這種不確定性是否會對附帶的民事公益訴訟造成影響也是一個值得探討的問題。

    (三)內外部監督重合

    為了防止行政權的無限擴張和濫用,一直以來都不缺少對行政權的各種監督,這也是建立服務型政府的必然要求。從監督的來源劃分,可分為外部監督和內部監督,其中外部監督可以進一步細分為人大監督、政協監督、社會監督和檢察監督等,內部監督可以進一步細分為層級監督和審計監督等,這些監督方式的側重點雖然不同,但實際在監督具體對象時是有重合和交叉的,例如負有監管職責的行政機關對在地方有較大影響的危害食品安全的行為進行查處,這一執法行為將通過匯報接受人大和上級監督,通過媒體接受社會監督,通過配合調查接受檢察監督等,從監督成本和效率的角度考慮,各種監督之間是否需要確定先后順序或者優先級應該進一步厘清。

        (四)訴訟請求不夠專業

    提出訴訟請求在普通的民事或者行政訴訟中并不是一個需要特別說明的部分,原告只需要針對自己受損的權益提出相對應的訴訟請求即可。但是在公益訴訟中,如何準確地表述訴訟請求則是一個難點,訴訟請求表述的偏差很可能會導致維護“公益”的愿望落空。在兩高關于公益訴訟新出的司法解釋中其實已經考慮到這一點,給出了訴訟請求“力度”不夠時的解決方案,但是在提出訴訟請求方面還存在另一個難點。在行政公益訴訟中,主要的訴訟請求可以分為四大類,即撤銷或部分撤銷違法行政行為、履行法定職責、確認行政行為違法和確認行政行為無效,其中實踐中常見的是履行法定職責和確認行政行為違法兩大類。具體到個案中,檢察機關需要根據對行政機關履職是否仍有意義或者判決是否有可執行性的判斷來確定訴訟請求,而這一判斷主要依據的是法律常識之外的其他專業知識。雖然在現行法律中已經規定行政機關可以代履行,或者委托第三人代履行,但如果履行的成本過高、難度過大,提出“責令被告履行法定職責”的訴訟請求就失去意義。

        三、 完善行政公益訴訟程序的建議

    (一)監督范圍靈活但相對確定

    數個行政機關對同一“公益”均存在未依法履職情形的,應當適用一般性監督。從調查的難度來說,不管有幾個行政機關牽涉其中,需要通過勘驗、鑒定等方式確認的事實只有一個,而要獲取行政機關法定職責、權限方面的證據可以查找規范性文件,獲取行政機關不依法履職的事實可以調取卷宗,對后兩類證據的調查難度小且在調查前期即可掌握,而對已發現的錯誤履職行為采取放任態度造成的危害大,兩相比較對這些沒有依法履職的行政機關同時啟動訴前程序是在最大程度上維護“公益”的選擇。

    同一行政機關對同類“公益”存在未依法履職情形的,在現階段可以適用選擇性監督。在這類情況中,需要調查的受侵害“公益”有多個,現階段民事行政檢察部門在辦案人數、技術方面都難以負擔如此巨大的業務量,只能先通過評估調查難度大小、“公益”受侵害程度等方面找到重點監督對象,對于其他同類案件的監督可以參照《民事訴訟法》中督促程序的原理作出類似規定。

    (二)行政公益附帶民事公益訴訟中簡化民事公益訴訟訴前程序

    如前文所述,在現有程序的限制下很難適用行政公益附帶民事公益訴訟制度,即使是這樣,為了應對一些特殊情況,建立行政公益附代民事公益訴訟制度也是必要的。例如檢察機關在履職中發現因行政機關不依法行政導致“公益”處于持續受損狀態,立案后通過調查,檢察機關搜集到足夠證據,現階段需要及時對排污企業的財產進行保全或禁止其作出一定行為,此時提起行政公益附帶民事公益訴訟就是最優選擇。但是這一制度目前缺乏可操作性,因為如前文所述,若非檢察機關有預見性地選擇棄簡從繁,在民事方面和行政方面同時立案,就很難同時起訴,而在此之前民事公益訴訟的督促、公告程序已經沒有實際意義還拖延了起訴時間,因此筆者認為檢察機關提起行政公益附帶民事公益訴訟時,其中的民事公益訴訟在立案后無需經過訴前程序即可直接起訴,由人民法院立案后進行公告,依法可以提起訴訟的其他機關和社會組織可以在一審開庭前申請參加訴訟,參與到保護“公益”的行動中來。

    (三)將層級監督納入訴前程序

    如上文所述,內外部監督方式在具體對象上是有重合和交叉的,筆者認為層級監督應優先于檢察監督。一方面,司法權需要保持謙抑,司法權對行政權的過度干預會降低行政效能,使其失去活力;另一方面,層級監督相較于檢察監督更易啟動,且影響范圍更廣,當上級行政機關發現問題時,可以立即在轄區內開展類案糾錯或者專項行動,從而更迅速、更徹底地解決問題。因此,為了準確把握檢察監督的界限,在對未依法履職的行政機關發出檢察建議時,應同時抄送其上級機關,也就是將層級監督納入到訴前程序中,推動問題整改落實,力爭及時解決。若檢察建議回復期滿后行政機關仍未依法全面履職,則按程序提起行政公益訴訟。

    (四)在庭前會議中研判訴訟請求的可執行性

    關于如何確定訴訟請求的內容,一方面,要與訴前程序中檢察建議的內容相對應,另一方面,要確保其有可執行性。針對這一點,《指南》采用了兩種方法:一是認可同時提出確認違法和督促履職的訴訟請求;二是在訴訟過程中可以變更訴訟請求。這兩種方法一方面降低了檢察機關提出訴訟請求的難度,另一方面也有效緩解了執行難的尷尬。但是,整個訴訟過程并不審查訴訟請求的可執行性,也就是說行政機關繼續履職是否仍有意義是未經仔細論證和研判的,如果不在前期確定下來,到執行階段就可能僅憑行政機關單方面說明來認定可執行性,到時可能出現的問題是:本來可以通過履職到位維護“公益”的案件卻以“確認違法”結案。因此筆者認為應該在訴訟前期,就履職到位的成本、難度、是否需要運用替代補償方案等問題召開庭前會議,甚至可以邀請有修復技術的單位、專家學者等參與進來,對是否具有可執行性展開充分論證,以提出能最大限度維護“公益”的訴訟請求。

     

    作者單位:宜昌市夷陵區人民檢察院

     

    作者:馮毅 祝珊珊

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