• <rt id="omuwk"><center id="omuwk"></center></rt>
  • <sup id="omuwk"><center id="omuwk"></center></sup> <sup id="omuwk"><center id="omuwk"></center></sup>
  • 配色方案
    字體大小 A A A
    投稿中心

    湖北省宜昌市人民檢察院

    關于檢察機關提起環境公益訴訟的法律思考

    時間:2018-07-18 來源:《宜昌檢察》 訪問量:

    近幾年來,隨著黨和國家對生態文明建設的持續關注和重視,我國相繼出臺了一系列保護環境公益的相關立法。其中,關于檢察機關提起環境公益訴訟也從最初的理論探討層面正式上升為我國法定的訴訟制度,這對進一步保護人民群眾合法的環境權益以及維護社會公共利益具有重大意義。

        一、環境公益訴訟的釋明

        (一)環境公益訴訟的定義

        環境權是環境公益訴訟的基礎,環境權最初來源于工業革命之后的西方。在工業革命的過程中,由于受以犧牲環境為代價換取經濟發展的思想影響,自然資源被大肆開采,生態環境被破壞到相當嚴重的程度。因此,當時的理論界提出了保障公共權益的相應制度,環境權的概念也應運而生,當時環境權主要分為公益和私益兩種。本文所討論的環境公益訴訟與當時環境權中的公益基本等同。

    我國的理論界對環境公益訴訟還沒有統一的定義。目前,關于環境公益訴訟主要有三種代表性的觀點。第一種是“為了保護社會公共的環境權利和其他權利而進行的訴訟活動”[i]。第二種是“環保組織為了保護公共環境利益,制止危害環境的行為,針對污染環境或破壞生態的企業提起的訴訟,即屬環境公益訴訟”。[ii]第三種是“在任何行政機關或者其他公共權力機構、法人或其他組織及個人的行為有使環境遭受侵害或侵害之虞時,任何公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度”。[iii]筆者認為,第三種觀點將有權提起環境公益訴訟的主體概括為公民、法人、公眾團體以及國家機關,這與我國目前的司法實踐存在一定的差異,但相較于前兩種觀點來說,第三種觀點在界定環境公益訴訟的起訴主體時要更具體。因此,結合我國目前的司法實踐,筆者認為環境公益訴訟是針對一切使生態環境遭受侵害或面臨侵害之風險時,檢察機關或法律規定的組織為了維護環境公共利益而向人民法院提起訴訟的制度。

        (二)環境公益訴訟的種類

    筆者認為,目前我國的環境公益訴訟主要分為兩類,一類是環境民事公益訴訟,它是針對因實施污染環境和破壞生態的行為而導致社會公共利益受損或者有受損之重大風險的侵權行為人而提起的環境公益訴訟。另一類是環境行政公益訴訟,它主要針對在生態環境和資源保護領域,負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,導致社會公共利益受到侵害,因而對應該依法履行職責的行政機關所提起的環境公益訴訟。

        (三)環境公益訴訟的特點

        1.起訴主體的法定性。目前,我國司法實踐中針對兩類不同的環境公益訴訟分別規定了不同的起訴主體。在環境民事公益訴訟中,有權提起訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”,包括檢察機關?!睹袷略V訟法》第五十五條以及《環境公益訴訟解釋》第一條對此作出了明確規定,并且可提起環境民事公益訴訟的社會組織在《環境公益訴訟解釋》第二條中進一步明確為“在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等”;而對于可以提起環境民事公益訴訟的“法律規定的機關”,結合《公益訴訟解釋》,則不難理解為是我國的檢察機關。在環境行政公益訴訟中,有權提起訴訟的主體只有檢察機關,《行政訴訟法》第二十五條第四款以及《公益訴訟解釋》第二十一條對此作出了明確規定。因此,不難看出,不管是環境民事公益訴訟還是環境行政公益訴訟,它們的起訴主體都具有法定性。

        2.起訴目的的公益性。顧名思義,環境公益訴訟強調的是訴訟的公益性質,而非傳統意義上的私益救濟目的。環境公益訴訟所保護的對象是社會公共利益,是不特定多數人的共同利益,其利益具有一致性。

        3.訴訟對象的特殊性。在環境民事公益訴訟中,訴權的行使

    針對的是具體的侵害行為,即“已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為”,因此,從理論上來說,該類訴訟的被訴對象包括公民、法人、其他組織以及行政機關。而在環境行政公益訴訟中,訴權的行使主要針對的是在生態環境和資源保護領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,最終導致社會公共利益受到侵害的情形。因此,在環境行政公益訴訟中,只有行政機關才能成為被訴對象。

        二、檢察機關提起環境公益訴訟的優勢

        (一)立法優勢

        2012年修訂的《民事訴訟法》及2015年施行的《環境公益訴訟解釋》,均規定有權提起環境公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”,但是均未闡明檢察機關是否屬于法律規定的機關。而在2015年頒布的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》中,全國人大常委會授權最高人民檢察院在全國13個省份對生態環境和資源保護等領域開展公益訴訟試點工作。這標志著檢察機關提起環境公益訴訟首次得到我國立法機關的明確支持。

        2017年修訂的《民事訴訟法》中,第五十五條第二款直接規定檢察機關針對因破壞環境和資源保護而導致社會公共利益受損的情形可以提起環境民事公益訴訟。在2017年修訂的《行政訴訟法》中,第二十五條第四款明確規定檢察機關可以針對在生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的情形,向相應的行政機關發出訴前檢察建議,督促其履行職責,并且針對檢察建議發出后行政機關仍不履職的情形,檢察機關可以直接向人民法院提起環境行政公益訴訟。上述兩部法律的修訂,標志著檢察機關提起環境公益訴訟已經有了明確的法律依據。2018年頒布的《公益訴訟解釋》,進一步明確規定了檢察機關分別在民事公益訴訟和行政公益訴訟中針對生態環境和資源保護問題提起訴訟的制度。這標志著檢察機關提起環境公益訴訟制度在立法上得到了進一步的完善。

        (二)檢察機關自身的優勢條件

        一方面,《憲法》第一百三十四條、《民事訴訟法》第十四條、《行政訴訟法》第十一條均規定了檢察機關的監督權。而監督的最終目的仍然是維護國家利益和社會公共利益。因此,檢察機關對污染環境、破壞生態等損害社會公共利益的民事行為進行調查處理,或者對在生態環境和資源保護領域負有監管職責的行政機關違法行使職權或不作為進行依法處理,都是基于其職能而作出的法律行為。因此,由檢察機關提起環境公益訴訟是基于其法定職能而做出的正當行為。

        另一方面,就檢察機關與一般社會組織的社會力量對比可知,檢察機關作為國家公權力機關,具有明顯優勢。在民事環境公益訴訟中,被告一般是一些具有較大規模的企業,其人力財力雄厚,所掌握的社會資源豐富,而具備起訴主體資格的社會組織在此方面并不能完全與之抗衡。且立法中對“社會組織”的規定十分嚴格,這類社會組織在設立時受到一定限制,獨立性較差。當面臨環境污染、生態破壞等損害社會公共利益的行為時,符合起訴條件的社會組織往往顯得心有余而力不足,難以達到保護社會公共利益的目的。而在行政環境公益訴訟中,被告是對生態環境和資源保護不履行監管職責或違法行使職權的行政機關,為了達到權力的制約與抗衡,顯然由檢察機關提起行政公益訴訟,更能達到督促行政機關依法履職以及維護社會公共利益的效果。并且檢察機關擁有專業的辦案人員,其對此類案件的處理具有相對豐富的經驗。由檢察機關提起環境公益訴訟,優勢更加明顯。

        三、檢察機關提起環境公益訴訟面臨的主要問題

        (一)辦案隊伍不強   

    由于環境公益訴訟案件涉及的環保類專業知識龐大復雜,再加上法律知識與之融合,這對辦案人員提出了極高的要求。而反觀當前的工作實際,就公益訴訟來說,不僅辦案人員的數量配置沒有達到要求,而且辦案人員的業務水平也參差不齊。據了解,各地級市檢察院一般都設立了專門的公益訴訟部,由專人專班負責公益訴訟案件的辦理。但是在基層檢察院中,仍有一部分基層院將公益訴訟案件與民事行政檢察工作統一歸為民事行政檢察部負責處理。而這些基層院的民事行政檢察部,其辦案隊伍本身相對較小,一般是三名以下的檢察官配三名以下的檢察輔助人員及一名書記員,且辦案力量相對薄弱,辦案水平比較有限。

    (二)調查取證權不夠充分   

        目前,在辦理公益訴訟類案件中,檢察機關的調查取證權還未完全得到法律的承認。雖然《民事訴訟法》第二百一十條規定了檢察機關具有調查核實權,但此處僅針對人民檢察院在民事訴訟中為了履行法律監督職責之需要,而對于所有公益訴訟案件的訴前程序來說,檢察機關則沒有相應的調查核實權?!度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第六條及第三十三條雖明確檢察機關雖具有相應的調查核實權,但調查核實只能在檢察機關對具體的公益訴訟案件正式立案之后,且調查核實均排除了查封、扣押、凍結財產等強制性措施。實踐中,雖然檢察機關通過“兩法銜接”平臺或與其他行政機關的工作聯系中可以發現某些環境公益訴訟案件的線索,但由于檢察機關在立案之前缺乏合法的調查取證手段,因此,有些即時性的證據往往因錯失時機而難以取得。而在此類案件正式立案之后,檢察機關的調查核實手段往往不夠充分有力。因此,由于調查取證權不充分,往往導致辦案效果不佳,國家和社會公共利益難以得到全面有效的救濟。

        (三)鑒定機構不統一

        不論是在環境民事公益訴訟還是在環境行政公益訴訟中,因環境問題本身的復雜性和專業性,要界定某種情況是否構成環境污染以及確定因污染而造成的損失、環境修復費用的大小等,都離不開專門機構或人才在環境公益訴訟中所提供的鑒定結論及專家意見。在司法實踐中,此類專門的鑒定機構和人才都十分稀缺,難以滿足環境公益訴訟的解決需求。并且對這類機構和人員的管理也并不統一,有些是由司法行政部門直接領導管理的,有些來源于高??蒲性核?,有些則是某個行政機關的下級單位……而在法律上也未對這些鑒定機構和人才作出明確區分。因此,針對同一對象分別由不同的鑒定機構或人才進行檢測鑒定,最終哪一機構所作出的鑒定報告的證明力更大、更能得到法庭的支持,目前還缺乏權威統一的規定。而相當多的環境污染案件由于在鑒定環節遭遇的瓶頸,最終難以成案,公益救濟的目的難以最終實現。

    (四)訴后執行問題未得到 全面落實

    環境公益訴訟案件執行的好壞直接決定了對社會公共利益的救濟效果。筆者通過工作實踐發現,目前在辦理環境公益訴訟案件的過程中,相當一部分的基層檢察院將工作重心放在起訴和審判上,而對于后續的執行問題卻未投入同等精力。造成這一現象的主要原因有以下幾個方面:

        一是從時間上來說,起訴與審判是執行的前置程序,只有成功起訴并得到人民法院的公正裁判,最后才有執行的可能,因此,檢察機關的辦案人員更多地將工作重心放在起訴和裁判上。

        二是基于目前檢察機關系統內部由上至下對公益訴訟的重視,以及考慮到層層下達的公益訴訟案件年度考核目標,各檢察院只能通過提高辦案數量來形成競爭優勢,而當前對辦案數量的統計又主要集中在立案數、發出檢察建議數、起訴數等方面,這無形中造成檢察機關在辦理環境公益訴訟案件時,將更過精力投入到前期的起訴和審判中,而對后期執行則關心不夠。

        三是環境公益訴訟案件經過法院審理裁判之后,部分檢察機關又回到了傳統民事或行政訴訟的思考模式上,認為執行主要由人民法院負責。而公益訴訟與傳統民事或行政訴訟最大的不同就在于,其最終目的是公益救濟,并且在環境公益訴訟中,執行階段還涉及到需長期對生態環境進行修復、恢復原狀、生態管護、定期察訪等一系列問題。而人民法院在辦理執行案件時本身存在案多人少的矛盾。因此,作為公益訴訟人身份的檢察機關更應該全面履行法律職能,在執行階段不做被動的旁觀者。

        四、檢察機關提起環境公益訴訟的制度完善

        (一)強化辦案隊伍

        環境公益訴訟涉及的知識面廣,辦案人員不僅要具備扎實的法律功底,還要對環境問題有敏銳的鑒別力。筆者認為,可以從三方面加以改善:一是各地方黨委、政府、人大以及檢察機關自身都需要對環境公益訴訟引起足夠重視,要給予環境公益訴訟極大支持,建立專門的公益訴訟機構,并安排專人負責環境公益訴訟工作。二是通過公務員招錄考試,吸納一些具備法學和環境學等專門知識的復合型人才,并安排到公益訴訟部門,壯大辦案隊伍。三是在檢察機關內部,要定期對辦理環境公益訴訟案件所需要的業務知識進行培訓和交流,通過提高辦案人員的業務水平,從而提升環境公益訴訟案件的辦理質量和效果。

        (二)適當放寬檢察機關的調查取證權

        鑒于調查取證權關系到環境公益訴訟案件辦理的最終效果,為確保檢察機關提起環境公益訴訟的職能得到有效體現,應在立法上適當放寬對檢察機關調查取證權的規定,特別是放寬檢察機關對采取查封、扣押強制措施的相關規定。

        (三)對鑒定機構實行統一規范化管理

        對于鑒定機構和鑒定人才,應該由權威部門對其各自的鑒定資格等問題作出統一明確的規定,這既是為辦案人員在環境公益訴訟中減負,同時也是對規范環境公益訴訟鑒定管理體系的一次集中整治。因此,對鑒定機構進行統一規范化管理,將有利于對環境公益訴訟問題的準確處理和高效解決。

        (四)執行過程中檢察機關應積極履行法律職責

    在環境公益訴訟案件執行階段,檢察機關應積極履行公益訴訟人的職責,積極配合人民法院執行部門,采取停止侵害、消除危險、排除妨礙、恢復原狀、賠償損失等有效手段,最大程度地降低環境污染和生態破壞對社會公共利益所造成不利影響,如此,檢察機關在環境公益訴訟中公益訴訟人的身份才能得以凸顯,對國家和社會公共利益進行救濟的目的才能最終得以完全實現。

     

    作者單位:宜昌市西陵區人民檢察院

     

    作者:張金蓮

    上一篇新聞:
    下一篇新聞:刑事附帶民事公益訴訟制度的缺陷與完善

    全省檢察院網站鏈接
    分享到騰訊微博
    分享到微信



    通比牛牛